Юридическая консультация.
Об особенностях гражданско-правовой ответственности
бюджетных учреждений.
Создаваемые российской федерацией, ее субъектами,
муниципальными образованиями бюджетные учреждения выполняют
социальные, культурные, управленческие функции. Реализации
этих функций бюджетными учреждениями не направлена на
систематическое извлечение прибыли и предпринимательской не
является.
Бюджетное учреждение, выступая в гражданском обороте,
заключает договоры купли-продажи имущества, подряда (для
ремонта, строительства зданий) и оплачивает задолженность по
ним из средств бюджетного финансирования или внебюджетных
средств.
Для реализации уставных целей государственного или
муниципального учреждения собственник финансирует его
деятельность из бюджета соответствующего уровня. Однако
ввиду неудовлетворительного состояния доходной части
бюджетов, при котором в первую очередь подлежат
финансированию их защищенные статьи (заработная плата с
начислениями, выплаты социального характера), финансирование
приобретения активов и капитальных затрат осуществляется с
задержками и в меньших объемах, чем предусмотрено сметой
учреждения, утвержденной в установленном порядке. Это
приводит к нарушению договорных обязательств.
Невыполнение или несвоевременное выполнение
обязательств по заключенным гражданско-правовым договорам
влечет предъявление к бюджетным учреждениям требований об
уплате неустойки (штрафов, пени). Порой размер заявленных
штрафных санкций в несколько раз превышает сумму основного
денежного обязательства.
Статьей 401 гражданского кодекса российской федерации
определено, что лицо, не исполнившее обязательство либо
исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность
при наличии вины. При этом "лицо признается невиновным, если
при той степени заботливости и осмотрительности, какая от
него требовалась по характеру обязательства и условиям
оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения
обязательства".
Поскольку основная деятельность бюджетных учреждений
предпринимательской не является, то при ее осуществлении
ответственность за нарушение договорных обязательств может
наступить только при наличии вины в неисполнении гражданско-
правового обязательства.
Возникают вопросы: является ли виновным бюджетное
учреждение в том, что оно не профинансировано своевременно и
в полном объеме? виновато ли бюджетное учреждение, что оно
не смогло рассчитаться из-за этого со своими контрагентами
по договорам, расходы на выполнение которых предусмотрены в
смете?
размеры финансирования определяются вышестоящим
распорядителем бюджетных ассигнований, и задержка в их
выделении не может быть поставлена в вину нижестоящему
распорядителю - бюджетному учреждению. Выделение средств из
бюджета управомоченным органом в неполном объеме и
несвоевременно вызывается причинами, не зависящими от
учреждения. Следовательно, ответственность бюджетное
учреждение в виде неустойки (штрафа, пени) нести не должно,
поскольку обязательство неисполнено или исполнено
несвоевременно без его вины. Вместе с тем обязанность по
оплате основной суммы долга за бюджетным учреждением все
равно сохраняется.
Если средства из бюджета выделены своевременно и в
полном объеме, а невыполнение договорных обязательств
обусловлено, например нецелевым их использованием, то
начисление санкций и предъявление требований по их уплате
правомерно.
Учреждению необходимо проявлять осмотрительность на
стадии заключения договоров, обусловленную ограничениями на
принятие обязательств за счет средств финансирования из
бюджета.
Объем договорных обязательств, которые на себя может
взять учреждение за счет финансирования из федерального
бюджета, традиционно определялся через заложенные в смете
объемы расходов, утвержденные в пределах годовых назначений
в соответствии с законом о бюджете.
В настоящее время размер принимаемой на себя
бюджетными учреждениями кредиторской задолженности
регулируется рядом нормативных актов. Законом российской
федерации "об образовании" определено, что развитие
материально-технической базы государственного
образовательного учреждения осуществляется самим учреждением
в пределах закрепленных за ним бюджетных и собственных
средств. Более четкая формулировка содержится, например, в
типовом положении об образовательном учреждении среднего
профессионального образования (среднем специальном учебном
заведении), утвержденном постановлением правительства
российской федерации от 14.10.94 г. no 1168: "среднее
специальное учебное заведение имеет право заказать работы и
услуги, необходимые ему для осуществления уставной
деятельности, в пределах имеющихся на эти цели средств", а
не общего объема всех средств.
Распоряжением правительства российской федерации от
30.04.97 г. no 647-р установлены ограничения на принятие
бюджетными учреждениями гражданско-правовых обязательств.
Федеральным органам исполнительной власти, иным получателям
средств федерального бюджета необходимо при заключении
контрактов на поставку продукции (работ, услуг) и исполнении
иных обязательств за счет средств федерального бюджета
исходить из доведенных министерством финансов российской
федерации лимитов финансирования на предстоящий месяц. Они
утверждаются председателем правительства российской
федерации и не позднее 25 числа предшествующего месяца
доводятся министерством финансов российской федерации до по-
лучателей средств, указанных в перечне их прямых полу-
чателей из федерального бюджета ведомственной структуры
расходов федерального бюджета, утвержденной федеральным
законом "о федеральном бюджете на 1997 год". На
руководителей соответствующих учреждений возложена
персональная ответственность за образование кредиторской
задолженности.
Превышение установленных пределов кредиторской
задолженности, которая подлежит финансированию из бюджета,
может быть признано судом обстоятельством, свидетельствующим
о недостаточной заботливости и осмотрительности при участии
в гражданском обороте, в силу чего бюджетное учреждение
может быть признано виновным в неисполнении гражданско-
правовых обязательств и на него может быть возложена
ответственность в виде уплаты неустойки. Однако виновным
бюджетное учреждение являться, как представляется, не будет,
если превышение установленных пределов расходов произошло
вынужденно, по объективным причинам, например, при отоплении
и освещении зданий образовательных и медицинских учреждений.
При рассмотрении судами вопроса об уплате неустойки
бюджетные учреждения вправе ходатайствовать перед судом об
уменьшении ее размера. Согласно ст. 333 гражданского кодекса
российской федерации основанием для этого является явная
несоразмерность неустойки последствиям нарушения
обязательств.
Примеры реализации некоторых рассмотренных положений
дает арбитражная практика.
Так, пензенская городская телефонная сеть обратилась в
арбитражный суд с иском к пензенскому высшему
артиллерийскому инженерному училищу о взыскании
задолженности по оплате за предоставленные услуги в сумме
31098399 руб. И пени за просрочку платежа в сумме 34495483
руб.
Артиллерийское училище, не отрицая задолженности и не
оспаривая размер долга, возражало лишь против возложения на
него ответственности за нарушение договорных обязательств,
ссылаясь на отсутствие своей вины в задержке оплаты за
оказанные услуги, поскольку она произошла ввиду
непоступления денежных средств на эти цели из федерального
бюджета.
Президиумом высшего арбитражного суда российской
федерации в постановлении от 22.10.96 г. no 2231/96
("вестник высшего арбитражного суда российской федерации",
no 2, 1997 г.) Было отмечено, что невыделение в необходимом
количестве средств из бюджета учреждению, которое по статусу
не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и,
следовательно, лишено иных источников доходов, кроме
предусмотренных в смете на содержание, а также тот факт, что
начисленная истцом сумма пени явно несоразмерна основному
долгу, свидетельствуют о наличии оснований для применения
ст. 333 гражданского кодекса российской федерации. Поэтому
размер пени, подлежащий взысканию с училища, был снижен
судом до 1000000 руб.
Если судом на бюджетное учреждение возложена
обязанность по уплате неустойки при его предпринимательской
деятельности и неустойка выплачена за счет средств
бюджетного финансирования (например, путем бесспорного
списания средств с бюджетного счета), то такие расходы могут
быть признаны нецелевым использованием средств бюджета, что
повлечет взыскание с учреждения штрафа и суммы нецелевого
использования.
Важно отметить, что субсидиарная ответственность
собственника учреждения наступает на тех же основаниях и в
тех же пределах, что и ответственность самого учреждения.
Р.Е. Артюхин,
ведущий специалист
главного управления федерального казначейства
министерства финансов российской федерации
