ЮРИДИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ

Татьяна мастюгина, лев перепелкин. Прошедший год впервые обратил внимание общества на чрезвычайную важность местного самоуправления для страны.

В 1997 году в россии произошла тихая революция, мало кем замеченная. Заложены основы для коммунализации, созданы организационные и правовые предпосылки для появления гражданской инициативы и формирования, может быть, уже в самом ближайшем будущем, гражданского общества.

Гражданское общество -- отнюдь не то же самое, что несколько политических партий. Они лишь мостик между гражданским обществом и государством. На их базе формируется корпус профессиональной бюрократии, ответственной перед избирателями. Но эффективная деятельность партий невозможна без развитой системы гражданских отношений.

Гражданское общество появляется вследствие развития непосредственной демократии. На высшем уровне она выражается во всенародном референдуме, на низшем -- в многочисленных легальных формах самоорганизации и самодеятельности. Феномен гражданства имеет двоякую природу: в негативном плане речь идет об ограничении возможностей государства с тем, чтобы не допустить его контроля над всеми формами общественной активности; в позитивном плане -- о создании в обществе множества самостоятельных организаций, с помощью которых люди могут коллективно решать свои проблемы. Оба параметра взаимосвязаны.

Гражданское общество на западе.

Все народы имеют традиции самоорганизации. Но только в европе и англосаксонских переселенческих странах они преобразовались в гражданское общество. Вектор европейской истории определила коммунальная революция xi-xii веков. Тогда права городских общин были зафиксированы специальными королевскими хартиями. Понятно, что коммуны возникли не на пустом месте. Они наследовали муниципальному устройству римской империи и впитали навыки цехового самоуправления. Почти лабораторной чистоты опыт был проведен на другом берегу атлантики. Он оказался столь успешным, что французский аристократ алексис де токвиль, посетив сша на рубеже xviii и xix веков, имел право воскликнуть: "есть королевства и республики, создающиеся человеком; община же, кажется, прямо выходит из рук божьих".

В сша ни в декларации независимости (1776 г.), Ни в конституции (1787 г.) И поправках к ней прямо не нормируются параметры гражданской инициативы. Конституционные документы регламентируют лишь функции государства, оставляя открытым вопрос о гражданской самоорганизации. В конституциях же штатов местное самоуправление трактуется как первичная властная инстанция. Конституция массачусетса (ст. 89) подтверждает "сложившееся на основе обычаев и традиций право народа на местное самоуправление". На этой почве выросли все учреждения современной американской демократии.

Вот ключевые компоненты европейско-американского общества. Гражданские права и свободы относятся к категории естественных -- как и право на жизнь. Поэтому они не могут быть дарованы. Институты государства и гражданского общества разделены законодательно. Вмешательство в деятельность последних осуществляется лишь при нарушении иных прав: имущественных, политических, личных. Учреждения государства и гражданского общества после регистрации равно приобретают статус юридического лица. Органы самоуправления в пределах компетенции исполняют законодательные, судебные, полицейские и прочие функции, равноценные по правовым последствиям функциям государства.

Гражданское общество в россии.

Кстати, статус самоуправления интенсивно обсуждался при подготовке нынешней конституции рф. Высказывалось предложение о включении его в систему государственных институтов (такова, как будет видно ниже, российская традиция) -- и было отвергнуто.

В домосковской руси гражданская деятельность как форма непосредственной демократии осуществлялась в рамках вечевой традиции, лучше сохранившейся в северной ее части -- новгороде, пскове, вятке. Здесь же существовала и система выборных государственных должностей. Поэтому "ни в одной другой русской земле жители не чувствовали себя столь причастными к управлению и не были столь политически активны". Однако, как ни старались советские историки обнаружить в русской древности свидетельства цеховой самоорганизации, ничего убедительного у них не получилось.

К xvi веку сложился своеобразный симбиоз государства и его подданных, который описывается понятием "соборность". Оно подразумевает договор о том, что представители различных сословий честно выполняют свои обязанности или несут тягло, а государство учитывает мнение населения, принятое на земских соборах или выраженное в челобитных грамотах.

Аналоги российской соборности можно обнаружить в сословно-представительных монархиях запада. Разница в том, что самоуправляющиеся ячейки российского земства -- волости -- были одновременно и фискальными органами государства, действующими на основе круговой поруки.

В то время подобный тип общественной самоорганизации имел свои достоинства, позволившие, в частности, преодолеть великую смуту начала xvii века. Но уже в следующем столетии реформаторы на императорском престоле (петр i и главным образом екатерина ii) заимствовали западные формы, накладывая их на российское содержание. Самоуправление приобрело сословный характер, жестко контролировалось государством или помещиком -- в случае с крестьянской общиной, выполняло вспомогательные, в том числе фискальные функции, делегированные центральной властью.

Реформы 1860-х годов были следующим шагом на пути в цивилизованное общество. Гражданская самодеятельность в это время, пожалуй, достигла наивысшего в российской истории уровня. Но государственная опека сохранялась. На крестьянские общины были возложены низшие государственные функции: раскладка казенных податей и натуральных повинностей, рекрутские наборы и т. П. Работа земских учреждений, не располагавших реальной властью, строго регламентировалась. За деятельностью городских дум присматривали губернаторы, утверждавшие сметы органов городского самоуправления.

"Тысячи микрорайонов образовали свои народные дружины... Для борьбы с преступностью, с нанесением порчи имуществу, за укрепление духа и чувства гордости за место своего жительства. Документально подтверждено, что в тех микрорайонах, где активно действуют народные дружины, существенно снизился уровень преступности". Это высказывание взято не из рапорта об успехах днд начала 1980-х годов, оно относится к муниципальным службам современного американского города феникс. Но сходство слишком уж велико. Советская власть поощряла гражданскую инициативу, но ставила ее под свой политический, административный и идеологический контроль, отделяла полезное (в своем понимании) от вредного, осуществляла прямое руководство, включая органы гражданской самоорганизации в структуру государственной власти.

Правда, есть примеры и обратного свойства. Так, скоротечная индустриализация конца xix века привела к всплеску гражданской инициативы. В начале нынешнего столетия в россии действовали десятки тысяч общественных организаций. Только аналогов советскому обществу "знание" насчитывалось целых двести. Земское самоуправление охватило 113 млн человек, или 70% населения. Памятен взлет гражданской активности в период "оттепели" 1960-х годов. А многочисленные "неформальные" (политические, молодежные, экологические и проч.) Движения на рубеже 1980-1990-х годов сформировали реформистское крыло центральных и региональных государственных органов.

Гражданское общество: современная ситуация.

В нынешних главных документах, определяющих жизнь россии, государство и местное самоуправление объявляются равноправными в пределах собственной компетенции ветвями власти. Это говорится и в конституции, и в гражданском кодексе рф. Но прямым следствием реформ стало резкое сокращение гражданской самоорганизации. Люди, стоявшие за них горой, перешли в категорию слабообеспеченных. Возникла необходимость выжить, прокормить семью. А для этого требуется время, изымаемое из общественной активности. Сравним: в некоммерческом секторе сша безвозмездно трудится 90 млн человек -- половина взрослого населения. В год это составляет 7,5 млн рабочих лет, а невыдаваемая, но заработанная плата достигает 150 млрд долларов. Уровень дохода и гражданская самодеятельность -- главные характеристики среднего класса. В российских условиях важнее вторая из них.

Поддержка гражданской инициативы -- кратчайший путь к формированию среднего класса в россии. Но нынешняя партийно- демократическая тусовка почти безразлична к развитию гражданской инициативы. Кажется, лишь движение ндр проявляет заинтересованность в местном самоуправлении. На этой ниве заметна и деятельность религиозных организаций.

Гражданское общество как совокупность самоуправляющихся локальных единиц и общественных организаций только создается. (Показательно, что в уставе москвы как субъекта федерации записано: для местного самоуправления здесь нет пока "социально- экономических, финансовых и организационных предпосылок".) В стране действует 13 тыс. Юридически оформленных муниципальных образований. В них работает 113 тыс. Депутатов. Увеличивается сеть общественных организаций: ассоциаций, клубов, фондов, движений. Только национально-культурных объединений более 420. Демократическая россия может быть только федеративной. Но в 40 субъектах федерации из 89 самоуправление начинается с города или района, т. Е. Не доходит до уровня личной включенности.

Одним из главных препятствий для гражданской самодеятельности служит неблагоприятный налоговый климат, нисколько не стимулирующий благотворительность. (В сша, например, до 15% внп перераспределяется через благотворительные взносы, не облагаемые налогом.) Федеральным законом "о финансовых основах местного самоуправления в российской федерации" предусмотрена государственная поддержка местного самоуправления. Но данное в конце сентября правительством рф обещание учесть это в законе о бюджете на 1998 г. Не выполнено.

Материально-финансовая зависимость судебной системы от исполнителей также не способствует становлению гражданского общества. За 1996-1997 годы было вынесено 120 тыс. Судебных решений в рамках прокурорского надзора за правовой корректностью местных органов. Но случаи вопиющего нарушения со стороны государства конституционных прав граждан на самоуправление (например, в ступинском районе московской области местная администрация просто запретила уже выбранные органы местного самоуправления) пока ни разу не завершились приговором суда.

Перспективы гражданского общества.

Может ли в стране с низким благосостоянием, нецивилизованной налоговой и бюджетной системами, неотлаженным федеративным устройством, дистрофией судебной власти и оторванной от реальности партийной элитой утвердиться гражданское общество? ответим положительно, так как самоорганизация и самоуправление граждан равнозначны заботе о самом себе и своих близких; они опираются на возможности, игнорируемые традиционной политикой; они ведут к изменению человека.

Притирка органов государственного управления и гражданского самоуправления -- сложный и длительный процесс. Вот уже в районах казачьего самоуправления вводятся телесные наказания. Мелькают сообщения о сращении местной власти с криминальным миром. Уставы части общественных организаций допускают бесконтрольность в расходовании средств. Вводятся антиконституционные местные нормы.