ЮРИДИЧЕСКИЕ ОБЗОРЫ

Беседовал виталий ярошевский.

Ревизоры счетной палаты любят счет.

Счетная палата российской федерации наступает по всем фронтам. Аудиторы сп работают в чечне, в министерстве печати, оборонном ведомстве... И это далеко не полный перечень адресов, к которым проявляет интерес высший орган государственного финансового контроля. Бюджетные деньги любят счет, хотя и поддаются ему с огромным трудом. О том, как преодолевается это противоречие, и о многом другом корреспонденту "времени мн" рассказывает руководитель аппарата сп рф мстислав афанасьев.

Независимость от распорядителя средств.

- Как начавшаяся война в ираке отразится на деятельности счетной палаты?

- счетная палата неоднократно выступала с экспертными оценками экономических последствий иракской войны для российской экономики. Сейчас важно, чтобы своевременно вносились коррективы в показатели доходной части бюджета и финансового резерва. В связи с этим важно отметить, что одним из видов деятельности сп является финансовый и макроэкономический анализ ситуации в стране. На основании соответствующего мониторинга готовятся аналитические материалы.

- Каков наиболее примечательный результат деятельности счетной палаты в минувшем году?

- главным итогом прошедшего года стало избрание сергея вадимовича степашина, председателя сп рф, президентом европейской организации высших органов финансового контроля, сокращенно - евросаи. Эта аббревиатура до недавних пор у нас в стране была неизвестна. Да и как иначе? все предыдущие контрольные комитеты не сопрягались с независимыми контрольными органами правовых государств. Сп рф вступила в евросаи в 1995 году, сразу же после своего сформирования. Ныне эта организация насчитывает 46 членов. И вот теперь председатель сп сменил на посту ее президента - представителя франции. При этом счетная палата рф существует 8 лет, а счетный суд франции - 200. Передача президентства в евросаи состоялась на v конгрессе этой организации весной минувшего года в москве в присутствии президента путина.

- Какая оценка дается тому, что во главе евросаи встал представитель россии? и какие еще "счетные палаты" бывают?

- мы это расцениваем не просто как поощрительный жест в нашу сторону. Для нас это важный прорыв в стратегическом и философском плане. Россия ищет свое место в системе мирохозяйственных отношений в рамках того процесса, который сейчас называют глобализацией, причем на конкурентных условиях. Вообще же у контрольно-счетных органов других стран мира есть определенные правоприменительные функции. Одни, например, имеют право возбуждать уголовные дела, другие - штрафовать, освобождать от должности главных бухгалтеров... Правомочия очень широкие. Сегодня в мире есть три типа государственных органов высшего финансового контроля. Это нормандская, или французская система, где счетные суды входят в структуру органов финансовой юрисдикции, то есть они фактически живут по правилам судейской среды. Такая система действует во франции, испании, португалии, италии, бельгии. Есть система англо-американская - в виде независимых офисов аудита. Она строится на очень жесткой иерархии принятия решений. Здесь генеральный аудитор и генеральный контролер наделены огромными правомочиями. Есть третий тип - германский, схожий с нашим принципом организации государственного финансового контроля. Это система коллегиальных счетных палат, независимых аудиторов. Ее вы можете встретить в германии, россии, японии.

- Влияют ли эти различия на порядок встроенности соответствующей палаты в систему?

- в любом случае высший орган государственного финансового контроля в демократической стране - это инструмент гражданского общества. С его помощью общественность, граждане осуществляют независимый контроль за тем, как государственная власть расходует бюджетные средства. Другими словами, реализуется универсальный принцип государственного финансового контроля, закрепленный в известной лимской декларации от 1977 года об основополагающих принципах финансового контроля - управление государственными средствами должно подлежать внешнему контролю, независимому от органов, распоряжающихся этими средствами.

- Если оценивать деятельность органов финконтроля по их эффективности, в какой стране этот показатель наиболее оптимален?

- в той, где завершен процесс перехода от так называемых финансовых проверок к аудиту эффективности расходования публичных или, как принято говорить у нас, государственных средств. К таким странам относятся франция, сша, великобритания, германия и ряд других. Мы тоже в процессе такого перехода. Концептуальная особенность аудита эффективности - не только последующий, но и, что важно, предварительный анализ потенциальной результативности использования бюджетных средств и государственной собственности. Не в последнюю очередь одним из следствий планомерного перехода от традиционных проверок к аудиту эффективности является начатая правительством работа по оптимизации бюджетных расходов в целях повышения их результативности. Это что касается, скажем так, цивилизованной стороны вопроса. Но в россии существует и другая. У нас издревле есть некая особенность, которая характеризуется поговоркой: "отчего ж не воровать, коли некому унять?". Так вот - чтобы было кому унять, и существует счетная палата.

- Это одна из интригующих сторон вашей деятельности. Каковы ее результаты?

- в 2002 году, например, по материалам проверок, проведенных счетной палатой, было возбуждено 72 уголовных дела. Заметьте, в 2000 году - 20, а в 2001-м - 49. В том же году по материалам проверок в федеральный бюджет было возвращено свыше 5 млрд рублей. В нашем лексиконе есть такой термин - "эффективность", то есть соотношение между затратами и конечным результатом. Так вот, наша эффективность приближается к соответствующей пропорции в сша. Там на содержание генерального управления учета было израсходовано в 2002 году порядка 400 млн долларов. А экономический эффект от его деятельности составил свыше 20 млрд долларов.

Брошюра и книжища.

- В ходе проверок аудиторы вскрывают нецелевое расходование бюджетных средств. Что это значит?

- понятие нецелевого расходования средств раскрывается в бюджетном кодексе. Общая идея очень простая. Это означает, что в рамках постатейно расписанных бюджетных средств вам было дано внятное указание, на что и в каких объемах эти средства тратить. Вы же, предположим, потратили эти деньги на цели, которые не были определены в соответствующей статье расходов.

- Как контрольные органы соотносятся с идеей правового государства?

- чем больше развито гражданское общество, тем больше полномочий у институтов финансового контроля. На западе эти институты встроены именно в правовое государство. А мы сейчас находимся в стадии переходной экономики. И это порождает массу проблем. В россии огромное количество проверяющих органов. Кто из них что проверяет? бизнесмены, например, постоянно жалуются, что их замучили проверками.

- С января 1995 года, момента основания счетной палаты россии, удалось ли приблизиться к западным эталонам?

- благодаря усилиям руководства счетная палата россии занимает достаточно важную и значимую позицию в мировой системе себе подобных. Это очень важно. Это следствие того, что за прошедшие 8 лет управление государственными финансовыми ресурсами в россии улучшилось. Но надо понимать следующее: сейчас есть проблемы, связанные с экономикой. Текущая макроэкономическая ситуация стала более сложной, импортная составляющая в ввп возросла. Мы оказались отброшенными к середине 90-х годов.

- Многие проблемы вы объясняете переходным этапом российской экономики. Это состояние мешает вам работать, ограничивает ваши возможности?

- для переходной экономики характерна высокая динамика перемен в жизни общества, нет стабильности гражданских институтов. Смотрите, как бурно развивается законотворчество. А всякий контролирующий орган консервативен по своей природе. Он же должен опираться на какие-то внятные, устоявшиеся стандарты. Почему мы все время настаиваем на прописывании многих положений? почему поддерживаем инициативу министерства финансов, которое хочет еще больше уточнить и расширить позиции, изложенные в бюджетном кодексе? потому что нормативная база должна быть широкой.

Сравните объем налогового законодательства в развитых странах и в россии. Налоговый кодекс рф - это тонкая брошюра. А французский налоговый кодекс, к примеру, - целая книжища. Ведь вы прекрасно понимаете: есть определенная дистанция между лозунгом о том, что государство находится на службе общества, и фактическим состоянием дел. Вот мы как раз эту дистанцию и преодолеваем.

Счетная палата, как независимый конституционный орган, старается оставаться вне политической ангажированности. Обществу она интересна с точки зрения высокопрофессионального анализа ситуации с финансами. В принципе сп и должна давать рекомендации, которые способствуют более эффективному использованию государственных финансовых ресурсов.

Американку купер ждут на зубовской.

- Допустим, что я бизнесмен, в каком случае ко мне могут прийти и сказать: "здравствуйте, мы из счетной палаты. Будем вас проверять"?

- в соответствии со статьей 12 федерального закона "о счетной палате российской федерации" контрольные полномочия палаты распространяются на все государственные органы и - заметьте - на их аппараты, на федеральные внебюджетные фонды. Полномочия палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности...

- Так вы всепроникающий спрут?

- вас, наверное, насторожила фраза насчет проверок объектов вне зависимости от форм собственности? тогда уточню. В соответствии с тем же законом речь идет действительно об объектах вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Так что судите сами, относитесь ли вы к потенциальному объекту проверки. Но подчеркну: в любом случае результаты проверки оформляются в виде акта, вручаемого проверяемому.

- Если я и мои юристы с этим не согласны, где и как я могу обжаловать этот акт или действия проверяющих инспекторов?

- вы - субъект права и можете обжаловать действия проверяющих либо их выводы в суде. Отнюдь не призываю вас к пессимизму, но из более чем дюжины судебных процессов, заведенных против счетной палаты в подобных ситуациях, мы ни одного не проиграли.

- Мстислав платонович, а как устроиться на работу в счетную палату? это вообще возможно?

- американский журнал "тайм" присудил в прошлом году звание "человек года" трем женщинам, в том числе двум сотрудницам финансово-аудиторских служб. Синтия купер была внутренним аудитором во всемирно известной телекоммуникационной компании worldcom. Это она первая сообщила руководству, что в финансовой отчетности компании не отражено около 4 млрд долларов, и упорно настаивала на своем выводе. Шеррон уоткинс, внутренний аудитор энергетического гиганта enron, предупредила президента компании, что при существовавшем методе финансовой отчетности дело закончится скверно. В обоих случаях так и вышло. Прославленные корпорации потерпели громкое банкротство, а каждая из обеих доселе безвестных женщин - увы, незадолго до этого уволенных - стала "человеком года". Они работали в частных структурах. Но проявленные ими качества - компетентность, беспристрастность, личная порядочность, принципиальность и мужество при реализации результатов проверки - востребованы универсально при подборе аудиторских кадров, в том числе и на работу в счетную палату.

- А где-нибудь готовят таких специалистов?

- в полном смысле слова - пока нигде. Приходят коллеги - как правило, из иных финансово-экономических органов.

- А у вас какое образование?

- закончил экономический факультет мгу. Учился во франции. Сначала в университете, потом в парижском институте политических наук - sciences po. Защитил там магистерскую диссертацию, потом докторскую. Защитил и в москве кандидатскую, затем докторскую диссертации, стал профессором. Поэтому для меня очень важно, чтобы все, что мы делаем, имело под собой внятное научное основание. Наука - концентрированное выражение опыта.

- Как долго вы учились во франции?

- в общей сложности 6 лет.

- Вы можете сравнить уровень образования у нас и у них?

- это наша боль. Образование в конечном счете определяет лицо общества. Что касается профессиональной подготовки, то там она принципиально лучше. Это - специализация, знание иностранных языков, степень вовлеченности преподавателей в научную жизнь, современные научные теории, природа общения между педагогом и учащимся. Это - вселенная, к которой мы только продвигаемся. Наука по своей природе космополитична. Именно к этому космополитизму надо стремиться. Заведуя кафедрой государственных финансов в государственном университете - высшей школе экономики, в рамках своих возможностей стараюсь, чтобы эта кафедра соответствовала всем международным требованиям.

- Но ведь в обществе до сих пор сильны настроения: дескать, у россии свой самобытный путь.

- Наличие таких настроений нельзя сбрасывать со счета. Но есть и универсальные принципы устройства общества. Скажем, один из них - право. Ведь неувядающая патриархальность нашего общества, привычка к патернализму со стороны государства ведут к тому, что мы до сих пор уповаем не на закон, а на личность. Вот карамзин и говорил: россии нужна не конституция, а 25 честных губернаторов. Будем придерживаться такой позиции - никогда не превратим демократию из режима в систему.

- Как именно происходит взаимодействие с различными министерствами и ведомствами?

- во-первых, положение о содействии нашей деятельности закреплено законодательно. Кроме того, счетная палата заключила соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с рядом федеральных органов власти, включая генпрокуратуру, мвд, фсб, мнс. Принципиальная особенность этих документов в том, что в них предусмотрена возможность проведения параллельных либо совместных проверок. Взаимодействие подобного рода, конечно же, усиливает эффективность нашей деятельности. Я бы сказал больше - оно содействует более результативному участию счетной палаты в усилиях российского руководства по приданию большей прозрачности национальной экономике, созданию более благоприятного инвестиционного климата в стране, по борьбе с проникновением трансграничной преступности в финансовую систему россии. Только в результате реализации соглашения о сотрудничестве с мвд в минувшем году проведено 9 совместных проверок. За этот же период в мвд направлены материалы по итогам 12 контрольных мероприятий, осуществленных нами самостоятельно. Кстати, согласно недавнему опросу вциом, 26 процентов респондентов увязывают наметившееся в последнее время упорядочение расходования федеральных средств именно с деятельностью счетной палаты.

- Сп может проверить любое государственное учреждение. А кто может проверить вас? кому вы подконтрольны?

- базовый принцип деятельности счетной палаты - ее независимость. Члены коллегии, а их 14, назначаются федеральным собранием. Таким образом, счетная палата от имени налогоплательщиков контролирует правильность использования их денег государственной властью. В стране впервые возник орган, контролирующий тех, от кого он не зависит. Я убежден, что это важнейший элемент гражданского общества: граждане через счетную палату осуществляют аудит собственного государства.

- Получается, вы из касты "неприкасаемых"?