(1). Полномочия не дают - их берут.
Государство не в силах тащить на себе прежний груз - часть его
должны принять на себя бизнес и гражданское общество.
Строительство новой государственности следует начинать с
перераспределения функций и полномочий.
Нас ожидает реформа госаппарата - перетряхивание сектора
госслужбы начнется уже осенью. Непонятно, правда, почему
строительство нового административного здания начинается с кадров,
а не со структур, где им предстоит работать. А если быть совсем
точным, то начинать следует даже не со структур, а с проблем,
которые предстоит решать. Иными словами, начинать реформу следует
с "выявления назревших функций и предоставляемых под них
полномочий" - именно так сказано в обнародованном недавно докладе
"государство. Разграничение полномочий", подготовленном центром
стратегических исследований приволжского федерального округа
(пфо). Как полагает директор цси петр щедровицкий, если уж
приступать к строительству новой государственности, то для начала
следует определиться, какая государственность соответствует новой
социокультурной и геоэкономической ситуации. Потому что есть
опасность, что мы начнем строить государство россии xxi века по
лекалам хiх-го. Поставленная таким образом задача порождает
множество вопросов: как государству жить в условиях, когда
административные границы не в состоянии останавливать
информационные потоки? и что вообще будет с ним происходить? как
перераспределять его функции (и соответственно - полномочия) в
нынешней ситуации и кто возьмется отвечать на возникающие новые
вызовы? г-н щедровицкий убежден, что подготовленный его центром
доклад - документ не академический, а самый что ни на есть
актуальный, поскольку если перечисленные проблемы не решать в
срочном порядке, то, к примеру, в грядущем отопительном сезоне в
пфо будет не 213 аварий, как прошлой зимой, а в три-четыре раза
больше.
- Как следует из вашего доклада, вы призываете не считать
распределение полномочий внутри государства чем-то застывшим, а
рассматривать его как динамичный процесс. Почему?
- фактором влияния здесь может быть экономика, ее цикличный
характер. Когда страна находится на стадии спада и на стадии
подъема, разграничение полномочий между федеральным центром и
регионами не должно быть одним и тем же. Европейский опыт учит,
что в момент спада больше полномочий надо передавать на
муниципальный уровень, ближе к человеку, который в состоянии
быстрее реагировать на сложную ситуацию. И наоборот, в период
подъема больше средств концентрируется в центре, чтобы
сформировать некий резерв и потратить его не на социальные нужды,
а на такие вложения в инфраструктуру, которые на следующем шаге
облегчат выход из кризиса.
- Территориям это не очень нравится. Губернатор прусак,
например, не скрывает своей обиды на москву за то, что она у него
отбирает средства.
- На региональном уровне иные приоритеты принятия решений, чем
на федеральном, они не всегда совпадают с общеэкономическими
трендами. И вообще такое динамическое распределение полномочий -
вещь довольно сложная: мы привыкли, что законы - это на всю жизнь.
Но я убежден, что любая попытка выстроить сегодня жесткую систему
обречена на провал: достаточно вспомнить судьбу советского союза.
Есть и второй контекст, который начал ощущаться в последнее время:
складывается некий надгосударственный уровень - уровень ближнего
зарубежья и международный уровень. И все больше примеров того, что
государственные функции передаются туда. Как показали события
одиннадцатого сентября, сегодня функцию безопасности невозможно
выполнить в рамках одного государства. Она в свою очередь
раскладывается на целый ряд уровней - от антитерроризма до
экологии. Как, например, осуществлять экологические действия
внутри национальных границ, если потоки загрязнения трансграничны?
кислые дожди накопились, например, над северной европой, а выпали
в архангельской области.
- Или наоборот.
- Бывало и такое. Как рассказывают экологи, в шестидесятые годы
в цк кпсс бытовала такая формула: отечественный дым глаза не ест.
Далее. Европейские страны передают бюджеты на научные исследования
на уровень объединенной европы, потому что не могут осуществлять
их полноценно внутри одной страны: не хватает ни денег, ни кадров.
И нам придется делать то же самое. По факту это уже происходит.
Биотехнологический центр в пущино начал умирать, когда там,
например, прекратилась закупка необходимого оборудования. И тогда
ученые выстроили такую кооперацию: они писали концепцию,
отправляли ее американцам. Те проводили испытания на своей
аппаратуре - посылали им результат. В пущино его обрабатывали и
слали в сша. И так далее. Транснационализация науки уже идет, но
институционально это никто не закрепил.
- Может государство отказаться от каких-то функций вообще?
- государство двадцатого века - это
государство-предприниматель, и основной его доход - рента. Кстати,
вся наша война с олигархами на девяносто процентов сводится к
тому, как распределить ренту. За прошлый век произошли две
ключевые вещи: во-первых, поменялся тип инфраструктур, они в
большей степени стали сотового, модульного характера, что не
требует много денег сразу. И второе: появился новый тип
деятельности - девелоперство, цель которого - забрать у
государства исполнение инфраструктурной функции. Государство
говорит: возьми у меня этот участок земли и создай там
определенные условия: инфраструктуру, соответствующую экологию и
т. Д. Девелопер отвечает: хорошо. Я возьму деньги у пенсионного
фонда германии (там выгодно брать кредит), найму архитектора в
италии (у него интересные проекты) и построю на этой земле
кондоминиумы.
- Государство ищет себе подрядчика?
- а экономический смысл этого явления заключается в расщеплении
ренты: снимая с себя функцию, государство теряет и деньги,
оставляя себе регулирующие рычаги: нормировку, стандартизацию и
политику. Политику в смысле определения стратегии, приоритетов,
направления развития. Вообще есть такая дискуссия: что происходит
с государствами в эпоху геоэкономики? экономика стала
транснациональной, и в одиночку контролировать экономические
процессы на своей территории государство уже не может. Просто
устраниться из экономики тоже нельзя: производство на данной
территории теряет прикрытие и его начинают растаскивать. Тнк - это
ведь стервятники: они налетают и выхватывают то, что им нужно.
Значит, государство должно выставить им требования. То есть,
вопреки классикам марксизма, государство не отмирает, а просто
изменяется, превращаясь в штабную структуру. В период второй
мировой войны государства, например, выработали такой ответ
транснациональному капиталу, как экономические зоны. Сегодня
ситуация другая, нужны другие подходы.
- Вы в докладе пишете, что у государства появляются и новые
функции.
- Да, функция банкротства муниципальных образований буквально
стучится в дверь. Речь идет о фактическом банкротстве огромного
числа унитарных предприятий жкх, долги которых муниципальные
власти на себя не принимают, хотя чаще всего являются их
учредителями. Поэтому кого банкротить - муниципалитеты или жкх -
разницы, в сущности, нет. Здесь налицо функция - банкротство, но
законодательной базы под нее нет. В первый закон о банкротстве
пытались включить соответствующую статью. Если бы это удалось, то
сегодня предприятия жкх были бы наполовину приватизированы,
поменялась бы и тарифная политика, но и кризис был бы ощутимее.
Однако тогда это положение из закона выкинули: побоялись трогать
жилищную сферу как социально очень чувствительную.
- А вот казахстан не побоялся: на постсоветском пространстве он
передовик в реформировании жилищной сферы.
- Правда, пока все устаканилось, они пару лет померзли. Зато
сегодня кризис позади, а он был очень серьезным - без жилья
осталось примерно восемь процентов населения - их просто выселяли.
Сейчас все уже живут или в доходных домах, или муниципальных
квартирах, а в стране десятипроцентный экономический рост. А мы
бесконечными оттяжками проблему только усугубляем. Вдобавок ведь
это огромная кормушка: все эти гупы берут фактически дармовую
энергию и выставляют за нее какую хотят цену. Многие мэры себя так
и ведут: не плачу и платить не буду, делайте, что хотите! даже
структурировать задолженность отказываются.
- Неужели нет возможности призвать за это безобразие к
ответственности того же мэра?
- я об этом как раз и толкую: функция назрела, но отсутствие
законодательных рамок не позволяет вменить ответственность. Более
того, не позволяет даже вмешаться в ситуацию. Ведь мэр -
всенародно избранная фигура, это будет нарушение демократии.
Однако не вмешаться тоже нельзя, поскольку действует принцип
субсидиарной ответственности, и все долги лягут на центр. Жителю
ведь все равно, как власти делят полномочия, - ему нужны тепло и
свет.
- Мне кажется, что население все же начинает понимать, кто
виноват. В воронеже во время событий вокруг жкх обвиняли уже не
президента, как обычно, а мэра.
- Более того, часть мэров уже готова всерьез начать развязывать
узлы. Есть и откровенные воры, но большинство все же нормальные,
вменяемые люди. Прецедентов банкротства пока нет, но губернатор
титов вместе с полпредом кириенко по итогам нашего доклада
написали письмо министру кудрину с предложением провести на
территории самарской области пилотный проект по банкротству
муниципального образования. Кандидатов много.
- Если начнут банкротить муниципалитеты, то кто возьмет на себя
ответственность за них?
- полномочия могут передаваться с уровня на уровень. Если
муниципальное образование финансово несостоятельно,
ответственность за него принимает на себя регион. Сейчас регион с
муниципалитетом работает как? вот мы им обрежем финансирование, а
после этого хоть трава не расти. Но как только региональные власти
поймут, что вслед за банкротством муниципалитета его долги
перейдут к ним обратно, я полагаю, они задумаются. Сейчас они
считают, что они могут себе забрать привилегированные налоги, а
все проблемные отдать муниципальному образованию. Кстати,
аналогично ведет себя и центр: на федеральный уровень забираются
наиболее легко собираемые налоги, а проблемные оставляются в
регионах. Поскольку механизма вменения центру ответственности за
регионы не существует.
- Выходит, что прежде, чем писать новые законы и создавать
новые структуры, надо провести инвентаризацию функций и полномочий
под них?
- безусловно. Список предметов ведения достался нам в
наследство от советского периода, а ему - из царской россии.
Какая-то часть перенесена из международных правовых документов или
конституций других стран. Все предметы ведения - разные по
формату, многие из них требуют модернизации. Опять же самый яркий
пример - жкх, который мы притащили из эпохи обобществленного
жилья, когда реальных прав на него у людей не было. Жилье
предоставлялось во временное пользование, а обязательства по его
поддержанию несло государство. И это все остается по сей день. А
дальше начинаются смешные вещи. Право на жилье у тебя есть, а
права на температуру в жилье, чтобы там жить было можно, нету. Не
нравится, что в квартире девять градусов? но это твоя проблема,
потому что нету такого предметоведения, как жизнеобеспечение, -
оно нигде не записано. И никаких обязательств за него ни на ком не
лежит.
- Сегодня на слуху такая версия реформирования жкх: мы заставим
людей платить правильные деньги, и все станет хорошо. Непонятно,
за что, непонятно, что такое правильные деньги, непонятно, кому
платить. Ясно только одно - платить предлагают нам.
- Правильно. Но ситуация по стране совершенно разная. Уже есть
движение по формированию этих самых пресловутых кондоминиумов, или
жилищных товариществ. На этом уровне проблема дробится на более
мелкие: людей, нанятых кондоминиумами, учат, им объясняют, у кого
и как покупать услуги, какие договора заключать и т. Д. Я знаю
регионы, где этим занимаются: в кемеровской области и в приморье,
например.
